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王建宏:通用机场审批流程梳理与难点释疑

日期:2018-01-18 11:14 作者:通航在线

序言 前段时间我写了两篇文章(《不以盈利为目的的规划不是好规划》和《通用机场,不是每个项目都会成功》),得到了同行们的关注,很多人给我打来电话分享他们的感受。本来我是计划后续就通用机场的运营以及相关的话题再写几篇感想,可最近更多的朋友跟我咨询机场项目的筹建和报批事宜,其中很多项目已经启动了很多年,可是过程中遇到不少问题,导致项目推进很慢,甚至走了弯路,有些已经建成正在取证的机场以及需要换证的机场也是受制于前期项目筹建中存在的问题迟迟不能取证或者换证,错失了大好机遇,造成了资金浪费,损失了项目效益,过程中也受到了煎熬,甚至丧失了继续投资的信心。我想,如果通用机场筹建取证还存在这么多问题,那现在讨论机场运营似乎是有点为时过早,为此,我决定还是先从机场的“出生”开始与大家分享一些经验和教训,后续再涉及机场的运行、经营以及生存和发展。
一、通用机场行业现状
近几年来,随着通航产业逐渐成为投资热点,通用机场也得到各方青睐。各地政府规划布局通用机场的积极性之高,在国务院38号文之后尤其显著,敏锐的投资者早已在谋划战略蓝图,同时,传统的地产拿地手法已经难以保证项目的低地价和高盈利,而通航加地产模式则可以独辟蹊径。近几年大家经常从各种渠道看到或者听到,某某省市规划了多少个通用机场,某某企业与某某政府签订通用机场投资协议,某某通用机场项目隆重开工,等等,仿佛通用机场马上就要遍地开花的感觉,到2020年建成2000个机场似乎也是易如反掌。但是,热闹喧嚣之后,大部分机场项目却迟迟没有进展,有的项目甚至拖延3年多也没有突破,有的项目看似动工了,却只是做了个秀而已,甚至个别项目已经建完了,却始终不能取得合法手续。笔者掌握有类似情况的项目不下10个,考虑到大家都是有苦难言,而且每个项目存在的问题也不一样,所以就不一一列举了,最新统计目前取证和换证的通用机场加起来刚到91个,其中70多个是原有的机场,按此速度推算,如果没有重大突破,到2020年实现500个通用机场的目标,难度还是很大的。民航局为此连续发力,频频出台政策,一方面放松通用机场审批管制,一方面实施通用机场建设补贴,2017年还对三个通用机场的短途运输业务给予大额度资金补贴,令人备受鼓舞。但是,通用机场审批难的问题依然存在。
二、通用机场审批问题分析
仔细分析上述项目的来龙去脉,可以发现,除了个别在项目资金以及合作模式出现问题外,绝大部分机场项目的问题都是出在机场手续审批方面。我曾经梳理过,一个通用机场项目从正式启动到最后取证,大的环节有55个,其复杂程度可以想象。本文不讨论各个管理体系的标准不统一、流程不一致的问题,单从投资方角度来分析,有几种具体表现,一是对通用机场项目的审批流程不了解,对军方、民航的报批规定不熟悉,按照一般的建设项目走流程,过程中走了很多弯路;二是项目团队对通用航空尤其是机场业务不专业,或者没有听取专业人员的意见,导致很多环节不符合军民航管理规范,影响审批以及取证,突出表现在场址不可行、空域不可用等方面;三是片面依赖单一顾问,很多通用机场项目业主方都会通过各种渠道聘请退役退休或者转业的军民航高层人员做项目顾问,这些顾问有一定的行业经验和人脉资源,在项目初期可以发挥很好的作用,但是,通用机场项目是系统工程,涉及到军方、民航、地方政府多个管理系统,军方系统纵向有场站、指挥所、基地、战区、空军(海航)、联参,横向有作战、航管、战场等部门,民航系统纵向有监管局、管理局、空管分局、空管局,横向目前简化后至少包括机场、计划、航务、空管、气象、空防等处室,建设管理还涉及到民航质监站,电台还涉及到民航局无委会,地方政府纵向倒是不多,横向涉及到的部门包括不下10个。以上各个部门在不同的环节都要参与项目审批,而且很多环节是有先后顺序甚至相互制约的,这样一个系统工程,单靠一两个顾问是解决不了问题的,个别不负责任的顾问有可能会导致项目走进死结,突出的现象是一味找关系,甚至找到通天高层,但是,实际却没有什么效果,毕竟机场审批不是哪一个领导一句话就可以批准的,而且以上压下,是大忌,相信大家能理解。四是普遍存在先暂后奏现象,报批麻烦我就先建,结果造成很多机场项目需要返工、补手续,有的项目因为存在空域有矛盾、净空有障碍等天生缺陷,根本不可能获得批准,更严重的,山东某通用机场项目甚至因为触犯了土地管理红线而惊动了国务院。就算是进展相对顺利的项目,业主方也普遍感觉审批困难,甚至头绪凌乱。
    总起来说,一提到通用机场报批,大家共同的感觉就是一个字:难。
三、通用机场项目审批流程
    通用机场与一般建设项目的不同之处,一是通用机场与国防军事密切相关,既要考虑空中,也要考虑地面,既涉及军方,也涉及民航;二是项目土地占用量大,资源稀缺性以及投资密集性特点更明显,地方立项所涉及的工作量大;三是通用机场自身行业特性对投资方和运营方的专业能力要求更高。笔者所带领的团队近几年先后办理了四个通用机场取证手续,也参与了很多项目的筹建过程,取得了一些经验,也有不少的教训,在此愿意一并总结并从技术层面与大家分享通用机场审批流程。
1、启动阶段
   无论是地方政府,还是投资者,在决定启动或者投资通用机场项目的时候,要做项目必要性评估。这个评估不是简单采用可研报告的套路,把美国和中国的差距摆出来,把各级部门的鼓励政策罗列出来,然后就得出结论项目是必要的,而是要做一个SWOT评估,从优势、劣势、机遇、挑战等多个角度来进行分析,最后明确在这个区域建机场是不是真正有必要,建好了之后能不能发展甚至能不能生存,投资者有没有能力做好这个项目,等等。如果这些问题从一开始就得到了肯定答案,那么这个项目就是乐观的,否则,就会埋下隐形炸弹。
对于通用机场项目的启动阶段,更关键的问题是可行性,抛开土地利用价值和项目运营不说,一是要看空域可行性,包括与周边机场尤其是军用机场的距离和位置关系,军方有明确的规定,不展开说了;二是要看净空可行性,包括地形地势、障碍物等,这是影响机场安全和运行效率的关键因素;三是要看地面可行性,包括气象、水文、地震、电力、交通、文物、矿产以及土地性质,每一个环节都有可能存在根本性的不可行因素。这些问题,都要通过专业人员参与场址预选来做出基本判断,才可以进行下一步工作。
从政府角度来说,如果某机场项目已经纳入省政府通航发展布局规划,那前期工作可以很快启动,如果没有,则应尽快申请规划修编,将本地通用机场项目纳入省政府规划。这项工作,在未来将更加重要,因为军方管理部门正在考虑统一审批政府规划而不再受理单一项目申请。
从投资者角度来讲,一旦确定了要到某地政府投资通用机场之后,就要编制项目申请报告,向政府主管部门提出申请。一般来讲,地方政府的通用机场项目主管部门主要是发改部门,个别地方是由招商、交通部门接洽前期工作,但无论是什么渠道,到最后都是发改部门办理审批流程。
项目申请报告比可研报告深度浅,更加简单明了,主要目的是说服当地政府认可投资者的能力和投资计划,政府分管领导会召集各个部门进行讨论,提出意见报主要领导,之后通过政府办公会议或者专题会议形式通过,然后政府和投资方签订投资协议,这就相当于领到了通行证,项目正式启动。地方政府流程以及投资协议商定不是我要提及的重点,后续几个环节也不再赘述。
2、选址阶段
项目正式启动之后就是委托选址和选址报批。根据民航局去年发布的通用机场分类管理办法以及后续的官方宣贯,在通用机场的选址报告环节,把原先的《场址分析报告》和《选址阶段航行服务研究报告》进行了合并,改为《场址说明材料》,在深度要求上做了简化,单一场址也可以进行报告编制。但是在实际执行过程中,由于同时具备选址报告和航行服务研究报告编制资质的机构不多,合并编写报告的经验不足,因此基本上还是需要分别委托。另外,委托编制选址报告,不等于业主方没有责任了,考虑到与当地各个部门的协调便利性,基础资料的收集必须依托业主方来完成。选址阶段涉及到的基础资料很多,设计院会提供清单,这里不展开说,需要提醒的是地形图、气象资料等往往需要花钱测绘或者购买;电力、通信铁塔以及高铁、高速等基础设施的规划也要认真对接,一旦疏忽,会出现这边机场开工,对面铁塔、高铁也在开工的现象,对机场的净空造成严重破坏;历史悠久地区还要注意地下文物情况,一旦疏忽,机场开工后,因为挖到古墓造成机场选址作废的案例也有的。
选址阶段的另外一项工作是选址报批,这是整个项目的关键环节,必须周密考虑,妥善安排。地方手续不再提及,军方手续首先要提供省政府的申请函,附选址报告,报送战区空军参谋部,具体由作战部门会同航管部门进行图上作业和现场踏勘,提出意见后上报空军和联合参谋部,得到批准后,战区空军参谋部与省政府签署通用机场建设协议,航管部门牵头划设空域。民航手续可以由业主方向地区管理局提报申请,附选址报告和航行分析报告,抄送民航省监管局,地区管理局机场处牵头,会同有关处室或者委托省监管局对应处室进行现场探勘,必要时采取委托评审方式,对场址可行性提出结论,对选址报告和航行分析报告提出补充和完善要求,提交补充材料后,各处室会签意见,地区管理局出具场址审查意见。
容易出问题的,主要是在这个阶段。突出表现一是选址报告质量不过关:一分钱一分货的道理谁都懂,可很多业主方还是贪图便宜,不说了;二是军民航管理部门没找对人:每个环节的牵头单位是不一样的,烧香要找到正神,也不说了;三是有问题没主动协调:这个要多说几句,由于涉及到的部门太多了,基本上所有的机场项目都或多或少有问题,就算没问题,也可能与某机场或者某空域存在影响。我现在最担心的是参加军民航空域协调会,如果没有事先沟通和认真协调,会议上各单位吵架的情形是不可避免的,毕竟新机场投入运行后要么影响A机场,要么影响B机场,就算没有影响,你这个项目的出现也会给C单位带来麻烦,总之,你要主动一点,坦诚一点,人家自然会愿意帮你的。
3、立项阶段
这个阶段主要是地方手续,根据民航局简化管理的要求,这个手续在民航部门原则上是可以省略。但是,很多地方政府立项依然要求听取民航地区管理局意见,否则不予批准立项。另外,如果这个通用机场项目要申请民航专项资金补贴,那么,没有地区管理局在项目立项阶段的意见,这个补贴申请就缺乏依据啊。所以,部分地区管理局出台的通用机场管理办法又把项目申请环节加上了。这个环节还有一个问题困扰业主方,民航地区管理局只审查专业工程部分的项目申请,而地方立项则是对整个项目的审查。实践中经常出现一个立项审查会议,地方部门和民航部门拿两个本子的场面,这样的项目如何写立项报告,评审会议怎么开,里边的道道儿挺多。
立项批复后,按照原先的管理办法,要同步开展的工作包括机场名称审批、电台台址与频率审批、气象场报备,按照最新的规范,前两项手续不需要办理了。
4、设计阶段
   这个阶段主要的问题有三个,一是要委托专业的设计机构,这方面的钱值得花;二做好民航工程和民建工程的设计对接;三是自己要清楚要建什么样的机场。总起来讲有几个原则,专业性:要符合行业规范,可千万别不好用;扩展性:要预留扩展空间和升级裕度;实用性:华而不实的设施尽量少,能赚钱的设施尽量多。
5、建设阶段
    这个阶段要注意的几个事项,一是招投标,如果有国有投资或者要申请建设补贴,必须要走招投标流程,而且,民航地区管理局原则上要求走行业招投标流程,至少民航专业工程和设备是这样的,对此,业主方要事先沟通好;二是民航质监,有的管理局对民营企业投资的通用机场项目不强制要求办理民航质监手续,但是,经验告诉我们,能做还是尽量做,毕竟这道手续是为业主方把控质量和消除风险的,有些风险,工程监理部门是不专业的;三是与各个管理部门保持密切联系,尤其是拆迁工作对接、与地方施工企业(地头蛇)协调、与消防部门配合等等,稍不注意,就会出大事,这方面的教训太多了;四是对周边障碍物的处理和控制,比如铁塔、树木、高压线等,要按照设计图纸和净空控制规范进行拆除、降高、迁移等,同时也要注意不要有新的障碍物出现。
6、验收与取证
   总结做过的多个项目,个人认为这个阶段是最辛苦的,甚至我都不愿意去回忆,我相信团队里的每一个人都深有体会,我打算就这个阶段的工作,单独写一篇材料与大家分享。先简单提醒几个事情,一、建设内容与设备配置要符合立项报告和设计图纸;二、竣工验收和行业验收可以同步;三、机场手册写你所做的,做你所写的,不做的可以不写;四、专业人员配置是有底限的,不要糊弄,非专业人员可以兼职,减少成本;五、有问题可以跟局方提前汇报,申请运行偏离,千万不要隐瞒甚至欺骗;六、军方也要验收,然后要开会并商签管制保障协议;七、要有一支过硬的团队,这个阶段每一个环节都需要专人去盯;八、同步开展净空保护工作,可以政府发文,可以人大立法,这项工作很重要,不需要多说。
四、对通用机场项目业主方的建议
1、要具备一定的常识
    首先,不是每个地方都可以建机场,与军用机场、军事设施的距离和方位是决定因素,在这些设施附近审批建机场基本不可能;其次,不是每一个政府都欢迎通用机场,比如上海,多年来很多企业在上海市区谋划通用机场都以失败而收场,就连民航华东局下大力气要复航的龙华机场,去年底也只是办了个B类通用机场,能不能飞起来现在还是个问号,有人对上海市刚刚发布的2025新规划提到的通航部分感到欢欣鼓舞,我却认为恰恰相反,劝大家早点放弃幻想,依拉伐欢迎侬;另外,专业的咨询机构收费一定不会太便宜,指望花个一、二十万就拿到一份合格的选址报告,那是自欺欺人;最后,各个环节的审批时需要一定时间的,如果有人拍胸脯说3个月包你拿证,立马让他从你眼前消失。这些都是最起码的常识,政府和投资人应该具备基本的辨识能力。
2、要对这个行业具备敬畏心
    通用机场项目不是有钱就可以做的,也不是有关系就能批的。作为投资人,首先要了解航空这个行业,了解基本的航空法规,要遵守行业规范,要把安全和规范放在首位,这一点很重要,无论军方还是民航管理部门,都会判断项目投资人的素质和心态,他们担心不合格的投资人会带来不可控的风险。
3、诚实是解决问题的万能钥匙
    每个项目都会遇到不同的问题,如何取得管理部门的理解和支持?请客送礼?酒场饭局?NO,NO,NO!革命不是请客吃饭,喝酒也不是解决问题的好办法,其他不光彩的手段也是如此,管理部门不可能为你承担风险的。唯有主动汇报,积极沟通,多提建议,才能得到审批部门的理解,他们甚至会主动为你想办法,因为你是认真的,诚实的,他愿意帮你。
4、创新是值得鼓励的
    管理部门对通用机场的监管政策,已经从参考运输机场向放松管制降低标准的方向一再努力。在这种形势下,投资人或者运营者应该积极谋求创新,比如空域优化、人员兼职、设施替代、流程简化等,有这样的想法后,要主动与军民航管理部门沟通,提出创新可行性,相信管理方会通情达理,支持创新。
5、遇到困难要坚持
    每个流程都不是轻而易举,个别环节甚至很难,尤其是互相制约的环节,让人倍感焦虑。项目长时间得不到批准,对投资人和项目团队都是极大的考验,不能轻易放弃,不能任其拖延,要积极想办法,找出问题所在,提出解决办法,主动沟通协调,有时候,遇到问题了,一个电话,一次沟通,往往就会发挥意想不到的效果。当一个个问题得到解决后,就会真正体会到坚持就是胜利。2014年我和同事曾经在30分钟内完成了5个处长和1个分管局长的机场颁证签字,当时面临极大的压力,因为马上就要举办机场启用活动了,拿到批文坐进车里的那一刻,我流泪了,所有的奔波,所有的辛苦,所有的坚持,在这一刻,都值了。  
6、与专业团队合作,发挥各自优势
机场项目报批既劳心费力,又不是仅靠劳心费力就能做好的,跟专业团队是非常必要的。很多投资人刚开始不了解其中的艰辛和复杂,认为自己的团队或者依托自己的资源可以办好,结果走了很多弯路,到这个时候再与专业团队合作,项目推进难度更大,付出的成本更高,完全是得不偿失。在选择什么样的专业团队方面,一要看团队的项目案例,包括经验与教训,二要了解团队的构成,应该既要有军民航资源也要有专业技术人员。与专业团队的合作模式、分工模式以及工作机制也是影响项目推进效率的重要因素,需要事先进行约定。
总之,世上无难事,只要肯用心。通用机场项目审批所涉及的环节还很多,无法一一提及,本文所提到的一些经验、教训和建议,都是根据多个项目经历总结而来的,希望对大家有所启发,也欢迎各方朋友与我交流讨论,当然,如能有幸合作,甚好甚慰。

关于作者
王建宏,现任浙江凯晟通用航空技术有限公司总经理,服务于通用航空领域超过15年,在通用机场投资建设与运营管理、通用航空运营和作业市场、航空产业招商、军民航关系等方面拥有丰富的经验和资源积累,并且长期负责通用机场项目咨询、军民航手续报批、机场建设管理、机场运行与经营等业务,熟悉通用机场行业规范以及军民航报批流程,担任行业内培训机构讲师。
项目经历包括福州竹岐、厦门厦金湾、芜湖湾祉、德州平原、六盘水盘州、湖南娄底、河南舞钢等通用机场咨询、设计、报批、运营,参与上海瑞金医院、上海东方医院、上海第一人民医院南院、山东市立医院、济宁医学院医院等医疗停机坪项目。
2017年起,王建宏先生联合业内通用机场领域的资深人士创立了浙江凯晟通用航空技术有限公司,以专业、务实的理念,开展通用机场(含停机坪)规划咨询、筹建咨询、手续报批、运营管理、产业招商等服务,为我国通用机场投资、建设、运营与管理不断推进而努力。
浙江凯晟通用航空技术有限公司
地址:浙江省德清航空产业园
联系人:王建宏
电话:15821263269
微信:18059009063



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